РЕШЕНИЕ Верховного суда РК от 18.06.2002 № 3-25/02
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ "О КУЛЬТУРЕ">
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 24.09.2002, № 174
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 18 июня 2002 г. № 3-25/02
Верховный Суд Республики Коми в составе:
председательствующего судьи Белова Н.Е.,
при секретаре Добровольской Н.В.,
с участием прокурора Юдина А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Сыктывкаре, суде, 18 июня 2002 года, дело по заявлению прокурора Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзац 2 ст. 1 в части слов "граждане Республики Коми"; ст. 5; часть 2 ст. 7; часть 2 ст. 11 в части установления, что порядок приобретения, условия владения, пользования и распоряжения объектами собственности в области культуры регламентируются законодательством Республики Коми; ст. 12; ст. 13; ст. ст. 14 и 15 в части слов "граждане Республики Коми"; часть 2 ст. 16; часть 4 ст. 17; части 1 и 2 ст. 19, ст. 25; ст. 32; ст. 33; части 4, 7 и 8 ст. 39; часть 1 ст. 42; ст. 44; часть 6 ст. 46; часть 1 ст. 47; часть 1 ст. 52 Закона Республики Коми "О культуре",
установил:
Прокурор Республики Коми обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзац 2 ст. 1 в части слов "граждане Республики Коми"; ст. 5; часть 2 ст. 7; часть 2 ст. 11 в части установления, что порядок приобретения, условия владения, пользования и распоряжения объектами собственности в области культуры регламентируются законодательством Республики Коми; ст. 12; ст. 13; ст. ст. 14 и 15 в части слов "граждане Республики Коми"; часть 2 ст. 16; часть 4 ст. 17; части 1 и 2 ст. 19; ст. 25; ст. 32; ст. 33; части 4, 7 и 8 ст. 39; часть 1 ст. 42; ст. 44; часть 6 ст. 46; часть 1 ст. 47; часть 1 ст. 52 Закона Республики Коми "О культуре".
В судебном заседании прокурор настаивал на удовлетворении заявления и дал соответствующие пояснения.
Государственный Совет Республики Коми и Глава Республики Коми согласны на рассмотрение дела без участия их представителей.
Исследовав материалы дела и оценив имеющиеся доказательства, Верховный Суд Республики Коми находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению, так как установлено, что отдельные положения Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре" противоречат федеральному законодательству.
В соответствии со ст. ст. 15, 76 Конституции Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
В тексте Закона Республики Коми "О культуре" (абзац 2 статьи 1, статьи 14 и 15) неправомерно используется термин "граждане Республики Коми". Согласно статье 6, пункту "в" статьи 71 и части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопрос гражданства в Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации и регулируется исключительно федеральным законодательством. При этом Конституция Российской Федерации не допускает возможность введения субъектами Федерации своего гражданства и устанавливает для всех граждан Российской Федерации единое гражданство Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики. То есть данным Законом признавалось за республиками право иметь институт своего гражданства. Однако необходимо учесть, что Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" был принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Заключительными и переходными положениями Конституции Российской Федерации предусмотрено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Следовательно, часть 2 статьи 2 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", как противоречащая нормам Конституции РФ, не может применяться в качестве обоснования использования в законодательстве Республики Коми понятия "гражданин Республики Коми".
Согласно пункту "о" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, нормативные акты Республики Коми, принятые (изданные) по указанному вопросу, не должны входить в противоречие с федеральным законодательством.
Из содержания статьи 5 Республиканского закона "О культуре" следует, что Республика Коми вправе вступать в отношения в области культуры с другими субъектами Российской Федерации, зарубежными странами, региональными (на территории Российской Федерации) и международными организациями.
По смыслу части 1 статьи 52 Республиканского закона Республика Коми вправе заключать соглашения с субъектами и регионами Российской Федерации и зарубежными странами в рамках деятельности по определению политики и приоритетов культурных обменов Республики Коми.
Указанные нормы (в части, предусматривающей отношения в области культуры Республики Коми с зарубежными странами) не соответствуют пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 4 января 1999 года № 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", устанавливающему, что субъекты Российской Федерации обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно - территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этих целей; субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.
Частью 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре" установлено, что программы развития городов, районов и отдельных населенных пунктов подвергаются обязательной независимой и гласной экспертизе, что противоречит статье 7 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года № 3612-1, поскольку данное условие предусмотрено только для федеральных государственных программ развития и аналогичных программ субъектов Российской Федерации.
Кроме того, согласно пункту 3 части 3 статьи 15 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие программ развития муниципального образования находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.
Согласно части 2 статьи 11 Республиканского закона "О культуре" порядок приобретения, условия владения, пользования и распоряжения объектами собственности в области культуры регламентируется законодательством Республики Коми и Российской Федерации. Однако частью 2 статьи 14 Основ законодательства Российской Федерации о культуре установлено, что порядок приобретения, условия владения, пользования и распоряжения объектами собственности в области культуры регламентируется законодательством Российской Федерации. Более того, перечисленные вопросы являются гражданско - правовыми, пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации.
Частью 7 статьи 39 Закона Республики Коми "О культуре" установлено, что изъятие и (или) отчуждение собственности и земельных участков, закрепленных за организацией культуры, допускаются только по истечении срока договора между собственником и организацией культуры или между собственником и учредителем (учредителями), если иное не предусмотрено договором. Частью 8 статьи 39 этого же Закона предусмотрено, что организациям культуры принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом их деятельности, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Согласно части 1 статьи 42 Закона Республики Коми "О культуре" отношения учредителя (учредителей) и организации культуры регулируются действующим законодательством, а также договором; договор между учредителем (учредителями) и организацией культуры определяет взаимные обязательства сторон, условия и порядок использования имущества, порядок финансирования деятельности организации культуры учредителем (учредителями), материальную ответственность сторон, основания и условия расторжения договора, решение социальных вопросов.
Таким образом, частями 7 и 8 статьи 39, частью 1 статьи 42 республиканского Закона регулируются отношения гражданско - правового характера.
Вопросы правового регулирования данного вида правоотношений согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации. Следовательно, данные правоотношения не могут быть законодательно урегулированы на уровне субъекта федерации.
Таким образом, часть 2 статьи 11 в части установления, что порядок приобретения, условия владения, пользования и распоряжения объектами собственности в области культуры регламентируется законодательством Республики Коми, части 7 и 8 статьи 39, часть 1 статьи 42 Закона Республики Коми "О культуре" противоречат нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Положение статьи 12 Закона Республики Коми "О культуре", из которого следует, что Республикой Коми определяется порядок создания организаций, учреждений и предприятий по производству, тиражированию и распространению культурных ценностей, благ, по посредничеству в области культурной деятельности, а также ассоциаций, творческих союзов, гильдий и иных культурных объединений, также по аналогичному основанию противоречит статье 15 Основ законодательства Российской Федерации о культуре.
По смыслу статьи 13 Закона Республики Коми "О культуре" республиканского Закона порядок вывоза за границу гражданами результатов своей творческой деятельности с целью экспонирования, иных форм публичного представления, а также с целью продажи определяется законодательством Республики Коми. Данное положение не соответствует статье 17 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, предусматривающей, что указанный порядок определяется законодательством Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 16 Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре" политика в области сохранения, создания и распространения культурных ценностей коми народа является приоритетной. Таким образом, устанавливаются приоритетные права в указанной области коми народа по сравнению с гражданами других национальностей, проживающих в Республике Коми. Указанная норма противоречит части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации и пункту 2 статьи 3 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающих государственные гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Равноправие граждан несовместимо с наличием привилегий какой-либо группы граждан.
В соответствии с частью 4 статьи 17 Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре" правами юридических лиц пользуются национальные культурные центры, национальные общества и землячества (исчерпывающий перечень). Такое положение не согласуется с нормами федерального законодательства в силу того, что Основами законодательства Российской Федерации о культуре (частью 4 статьи 21) указываются также и иные территориальные ассоциации этих центров, обществ и землячеств, которые также пользуются правами юридических лиц и регистрируются в соответствии со своим статусом.
Согласно абзацу 9 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре культурное достояние народов Российской Федерации - это совокупность культурных ценностей, а также организации, учреждения, предприятия культуры, которые имеют общенациональное значение и в силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и ее субъектам. Из этого следует, что культурное достояние народа Республики Коми находится в составе культурного достояния народов Российской Федерации. Соответственно, порядок определения состава (перечня) объектов, составляющих культурное достояние народов Российской Федерации, установленный в Основах, должен распространяться и на определение состава (перечня) объектов, составляющих культурное достояние народа Республики Коми.
Так, согласно части 1 статьи 25 Основ состав (перечень) культурного достояния народов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации по представлению субъектов Федерации и согласованию с законодательным органом Российской Федерации.
Однако в соответствии с частью 1 статьи 19 Республиканского закона "О культуре" состав (перечень) объектов, составляющих культурное достояние народа Республики Коми, определяется Главой Республики Коми по представлению Министерства культуры Республики Коми и согласовывается с Государственным Советом Республики Коми. Таким образом, положения части 1 статьи 19 Республиканского закона "О культуре" не соответствуют федеральному законодательству.
Кроме того, часть 1 статьи 19 Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре" в части, устанавливающей, что культурное достояние народа Республики Коми находится на особом режиме охраны и использования в соответствии с законодательством Республики Коми, не соответствует части 1 статьи 25 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, согласно которой режим охраны и использования культурного достояния народов Российской Федерации устанавливается законодательством Российской Федерации
Согласно части 2 статьи 19 Закона Республики Коми "О культуре" правомочия по владению, пользованию и распоряжению особо ценными объектами культурного наследия изменяются исключительно решениями Государственного Совета Республики Коми по представлению Главы Республики Коми, согласованному с Министерством культуры Республики Коми и иными собственниками. Данное положение не соответствует части 2 статьи 25 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, предусматривающей, что правомочия по владению, пользованию и распоряжению особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации изменяются исключительно решениями законодательного органа Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации, согласованному с субъектами Федерации и иными собственниками.
Исходя из смысла статьи 25 Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре", органы государственной власти Республики Коми могут вводить лицензирование на деятельность, связанную с распространением культурных ценностей зарубежного производства. Однако Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" органы государственной власти субъектов такими полномочиями не наделены.
Статьи 32 и 33 Республиканского закона "О культуре" устанавливают компетенцию федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области культуры и совместную компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и Республики Коми в указанной области правоотношений.
При этом республиканским законодателем не принят во внимание один из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, закрепленный в части 5 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Таким образом, субъекты Российской Федерации, устанавливая компетенцию федеральных органов государственной власти Российской Федерации и совместную компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и Республики Коми, выходят за пределы своих полномочий.
Частью 4 статьи 39 Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре" в императивной форме органам муниципального образования предписано, что распоряжение и управление муниципальной собственностью в области культуры должно осуществляться исполнительными органами местного самоуправления или по их поручению - специально уполномоченными органами, организациями.
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" находятся в ведении муниципальных образований. Следовательно, вопрос о том, какой орган муниципального образования должен распоряжаться и управлять собственностью соответствующего муниципального образования, может быть решен муниципальным образованием исключительно самостоятельно.
Кроме того, вторгаясь в сферу ведения органов местного самоуправления, законодатель Республики Коми устанавливает и обязательное наличие в рамках муниципальных образований исполнительных органов.
Однако федеральное законодательство требует в обязательном порядке наличия лишь выборных органов муниципальных образований и оставляет вопрос о создании других органов (в том числе и исполнительных органов местного самоуправления) на усмотрение самих местных сообществ, чем и устанавливает исключительную компетенцию органов местного самоуправления в решении указанного вопроса (глава 3 Федерального закона № 154-ФЗ).
Статьей 44 Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре" урегулированы отношения в области культуры, касающиеся предпринимательской деятельности организаций культуры. Положения указанной статьи противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 2 части первой указанного федерального законодательного акта гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. В свою очередь, в соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Согласно части 6 статьи 46 Закона Республики Коми "О культуре" местные представительные органы власти устанавливают процент отчислений в местные бюджеты от платы за землю исторических территорий, охранных зон памятников, взимаемый с предприятий, учреждений, организаций, домовладений, расположенных на этих территориях; полученные средства направляются на охрану и реставрацию наследия народа Республики Коми, благоустройство исторических территорий. По существу орган государственной власти Республики Коми в императивной форме предписывает местному самоуправлению порядок формирования местного бюджета, указывает, какой именно орган местного самоуправления должен устанавливать данный процент отчислений в местный бюджет.
Следовательно, часть 6 статьи 46 Республиканского закона не соответствует действующему федеральному законодательству в силу того, что согласно пункту 3 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, решение других финансовых вопросов местного значения находится в исключительном ведении муниципальных образований.
По смыслу части 1 статьи 47 Закона Республики Коми от 22 декабря 1994 года № 15-РЗ "О культуре" порядок осуществления организациями культуры внешнеэкономической деятельности, специализированной торговли произведениями искусства, изделиями народных художественных промыслов, изобразительной продукцией, предметами антиквариата устанавливается как федеральным, так и законодательством Республики Коми. При этом Основами законодательства Российской Федерации о культуре (часть 1 статьи 51) установлено иное, а именно - только законодательством Российской Федерации устанавливается вышеуказанный порядок.
На основании изложенного суд считает, что следует признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу абзац 2 ст. 1 в части слов "граждане Республики Коми"; ст. 5; часть 2 ст. 7; часть 2 ст. 11 в части установления, что порядок пользования и распоряжения объектами собственности в области культуры регламентируется законодательством Республики Коми; ст. 12; ст. 13; ст. ст. 14 и 15 в части слов "граждане Республики Коми"; часть 2 ст. 16; часть 4 ст. 17; части 1 и 2 ст. 19; ст. 25; ст. 32; ст. 33; части 4, 7 и 8 ст. 39; часть 1 ст. 42; ст. 44; часть 6 ст. 46; часть 1 ст. 47; часть 1 ст. 52 Закона Республики Коми "О культуре".
В соответствии со ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" решение о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащий применению с момента вступления решения суда в законную силу указанных положений Закона Республики Коми "О культуре" подлежит опубликованию в официальном печатном средстве массовой информации органов государственной власти Республики Коми - газете "Республика"
Руководствуясь ст. 191-197, 239-7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Республики Коми
решил:
Заявление прокурора Республики Коми удовлетворить, признав противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу абзац 2 ст. 1 в части слов "граждане Республики Коми"; ст. 5; часть 2 ст. 7; часть 2 ст. 11 в части установления, что порядок пользования и распоряжения объектами собственности в области культуры регламентируется законодательством Республики Коми; ст. 12; ст. 13; ст. ст. 14 и 15 в части слов "граждане Республики Коми"; часть 2 ст. 16; часть 4 ст. 17; части 1 и 2 ст. 19; ст. 25; ст. 32; ст. 33; части 4, 7 и 8 ст. 39; часть 1 ст. 42; ст. 44; часть 6 ст. 46, часть 1 ст. 47; часть 1 ст. 52 Закона Республики Коми "О культуре".
Решение суда подлежит опубликованию в газете "Республика".
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в 10-дневный срок.
