РЕШЕНИЕ Верховного суда РК от 26.03.2002 № 3-13-2002
<ОСНОВАННОЕ НА ЕДИНОМ ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПАССИВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО ГРАЖДАНИНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЯВЛЯЕТСЯ ПОСТОЯННЫМ И НЕПОСРЕДСТВЕННО ДЕЙСТВУЮЩИМ, НЕ СВЯЗАНО С ПОСТОЯННЫМ ИЛИ ПРЕИМУЩЕСТВЕННЫМ ПРОЖИВАНИЕМ ГРАЖДАНИНА НА ОПРЕДЕЛЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И, СЛЕДОВАТЕЛЬНО, НЕ МОЖЕТ БЫТЬ ОГРАНИЧЕНО, В ТОМ ЧИСЛЕ И В ПЕРИОД СРОКА ДЕПУТАТСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ, ПО МОТИВАМ ЕГО НЕПРОЖИВАНИЯ НА ТОЙ ИЛИ ИНОЙ ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НИ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ, НИ ЗАКОНОМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ>
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 03.09.2002 № 162
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 26 марта 2002 г. № 3-13-2002
Верховный Суд Республики Коми в составе:
председательствующего Кретова В.В.,
при секретаре Старцевой Е.В.,
с участием прокурора Юдина А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Сыктывкаре 26 марта 2002 года дело по заявлению прокурора Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащими применению подпункта "б" ч. 2 ст. 2; ч. 3 ст. 5; ст. 10, ч. 1, 2, 3 ст. 12 в части регулирования деятельности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц; ч. 3 ст. 12-1; ч. 3 ст. 15; ст. 22; ст. 23; ст. 25 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" от 24 октября 1994 года № 2-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 15 октября 2001 года № 58-РЗ,
установил:
Прокурор Республики Коми обратился в Верховный Суд Республики Коми с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащими применению подпункта "б" ч. 2 ст. 2; ч. 3 ст. 5; ст. 10, ч. 1, 2, 3 ст. 12 в части регулирования деятельности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц; ч. 3 ст. 12-1; ч. 3 ст. 15; ст. 22; ст. 23; ст. 25 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" от 24 октября 1994 года № 2-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 15 октября 2001 года № 58-РЗ. В обоснование заявления указал, что в приведенных выше нормах Закона Республики Коми неправомерно ограничено пассивное избирательное право граждан, незаконно урегулированы вопросы деятельности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, неосновательно установлена административная и иная ответственность за воздействие на депутата, членов его семьи и других родственников, а также за невыполнение законных требований депутата, незаконно возложена на органы исполнительной власти не свойственная им обязанность по трудоустройству депутата после окончания его полномочий, а на органы местного самоуправления обязанность по обеспечению за счет собственных средств деятельности депутата на территориях муниципальных образований Республики Коми.
В судебном заседании прокурор настаивал на удовлетворении заявления и дал соответствующие ему пояснения.
Представитель Государственного Совета Республики Коми Сердитова Л.М. заявление прокурора Республики Коми признала частично и не отрицала, что ч. 3 ст. 5; ч. 3 ст. 12-1; 23; 25 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" в части установления ответственности за неправомерное воздействие на депутата, членов его семьи и других родственников, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, а также в части возложения на органы местного самоуправления обязанности по безвозмездному выделению депутату и его помощникам помещения для приема избирателей и встреч с избирателями, по безвозмездному предоставлению депутату средств связи и безвозмездному извещению избирателей о месте и времени приема граждан депутатом или встрече депутата с избирателями противоречат федеральному законодательству. В остальной части заявление прокурора не признала и считала, что оно подлежит отклонению.
Глава Республики Коми был надлежащим образом извещен о времени и месте судебного заседания, но в суд своих представителей не направил.
Заслушав объяснения представителя Государственного Совета Республики Коми, прокурора и исследовав материалы дела, суд в соответствии со ст. 115 ГПК РСФСР и ч. 1, 4 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ находит заявление прокурора Республики Коми допустимым и подлежащим рассмотрению по существу.
Оценив фактические данные по делу в их взаимосвязи с предметом обжалования и нормами федерального законодательства, суд приходит к выводу, что заявление прокурора подлежит частичному удовлетворению.
В соответствии с положениями п. "в", "д", "е", "о" ст. 71; п. "б", "к", "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина, установление порядка организации и деятельности федеральных органов государственной власти, уголовное, уголовно - процессуальное законодательство, федеральная собственность и управление ею находятся в исключительном ведении Российской Федерации, а вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, организации системы органов местного самоуправления, административное и трудовое законодательство в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации и Федеральных законов "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ (ст. 3), "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями (ст. 1, 3-1) означает безусловное соблюдение субъектами Российской Федерации принципов невмешательства в предметы ведения Российской Федерации и непротиворечия принятых ими по предметам совместного ведения законов и иных нормативных правовых актов федеральным законам.
Анализ подпункта "б" ч. 2 ст. 2; ст. 10; ч. 1, 2, 3 ст. 12; ст. 23 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" от 24 октября 1994 года № 2-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 15 октября 2001 года № 58-РЗ применительно к указанным выше конституционным принципам свидетельствует, что эти правовые нормы не соответствуют федеральному законодательству, поскольку непосредственно затрагивают вопросы, которые могут быть урегулированы только в нормативных правовых актах федерального значения.
В частности, из содержания приведенных норм закона Республики Коми следует, что полномочия депутата Государственного Совета Республики Коми досрочно прекращаются в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы Республики Коми. Действующий же депутат по вопросам своей депутатской деятельности пользуется правом приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Республики Коми органов государственной власти, учреждений, организаций, независимо от их организационно - правовых форм и форм собственности, общественных объединений в течение суток с момента обращения. При этом указанные выше органы и их должностные лица, а также и организации обязаны безотлагательно дать депутату ответ на его обращение, а в случае необходимости проверки, изучения каких-либо вопросов не позднее двадцати дней со дня получения обращения. О дне рассмотрения обращения, в том числе и на закрытых заседаниях, депутат должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня. Неправомерное воздействие на депутата, членов его семьи и других родственников, выраженное в насилии или угрозе применения насилия, оказанное в целях прекращения депутатской деятельности, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
Таким образом, в Законе Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" на императивном уровне предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий депутата по не прописанным в федеральном законодательстве основаниям, установлены правила приема депутата Государственного Совета Республики Коми в государственных органах, учреждениях, организациях, независимо от их организационно - правовых форм и форм собственности, и правила рассмотрения этими органами, учреждениями, организациями обращений депутата, которые по своей сути являются обязательными, в том числе и для федеральных органов государственной власти, федеральных учреждений, организаций и их руководителей и должностных лиц, а также в неопределенно - отсылочной форме предусмотрена ответственность за насилие или угрозу применения насилия в отношении депутата, членов его семьи и других родственников, подразумевающая решение вопросов неконкретизированной юрисдикции.
С данным правовым регулированием согласиться нельзя, поскольку оно не основано на прописанных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и прямо противоречит им.
Так, в соответствии со ст. 1, 2, 3, 4, 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями в их взаимосвязи с положениями ст. 17, 18, 27, 32, 55, 71 Конституции Российской Федерации основанное на едином гражданстве Российской Федерации пассивное избирательное право гражданина Российской Федерации является постоянным и непосредственно действующим, не связано с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории Российской Федерации и, следовательно, не может быть ограничено, в том числе и в период срока депутатских полномочий, по мотивам его непроживания на той или иной территории Российской Федерации, ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации.
В связи с этим предусмотренное подпунктом "б" ч. 2 ст. 2 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" досрочное прекращение полномочий депутата Государственного Совета Республики Коми в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы Республики Коми следует расценивать как противоречащее Конституции Российской Федерации ограничение прав граждан Российской Федерации, избранных в законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Коми.
В соответствии с положениями ст. 3, 32, 33 Конституции Российской Федерации депутат законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации по своему статусу является полномочным представителем определенной группы граждан Российской Федерации и поэтому по вопросам своей депутатской деятельности вправе обращаться, в том числе, и в федеральные органы государственной власти, федеральные учреждения, организации, а также к руководителям и должностным лицам этих органов, учреждений, организаций. В силу ст. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями такое право депутата может быть закреплено в соответствующих нормах закона субъекта Российской Федерации.
Однако согласно ст. 5, 10, 11, 71, 78 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями закон субъекта Российской Федерации не должен содержать положений, регламентирующих порядок и сроки рассмотрения федеральными органами государственной власти, федеральными учреждениями, организациями и их должностными лицами обращений депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку определение порядка организации и деятельности федеральных органов государственной власти, федеральных учреждений, организаций, статуса и полномочий их должностных лиц относится к исключительной компетенции Российской Федерации и может быть урегулировано только в нормативных правовых актах федерального значения.
Поэтому ст. 10; ч. 1, 2, 3 ст. 12 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" в части установления правил деятельности федеральных органов государственной власти, федеральных учреждений, организаций и должностных лиц этих органов, учреждений, организаций по приему депутата Государственного Совета Республики Коми и рассмотрению его обращений также подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству.
В силу ст. 2, 15, 17, 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются высшими и непосредственно действующими ценностями и защищаются государством путем принятия соответствующих законов, в которых конкретизируется то или иное конституционное право, определяются способы его защиты и виды санкций за его нарушение.
Таким образом, из приведенных конституционных положений, в частности, следует, что любая ответственность гражданина за совершение каких-либо неправомерных действий (бездействия) возможна, если она предусмотрена действующими законами, принятыми с соблюдением требований ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации и устанавливающими не только вид правонарушения и его относимость к определенной юрисдикции, но и все необходимые элементы состава (объект и объективную сторону, субъекта и субъективную сторону) правонарушения и санкции за его совершение.
Предусмотренная же ст. 23 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" ответственность за неправомерное воздействие на депутата, членов его семьи и других родственников не согласуется с изложенными выше принципами и в этой связи не может быть признана соответствующей Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Противоречат федеральному законодательству и принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ч. 3 ст. 5; ч. 3 ст. 12-1; ч. 3 ст. 15 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми", согласно которым органы местного самоуправления обязаны безвозмездно, т.е. за счет собственных средств, выделять депутату Государственного Совета Республики Коми и его помощникам помещения, предоставлять депутату средства связи и извещать избирателей о месте и времени приема граждан депутатом или его встрече с избирателями, а органы исполнительной власти должны в течение двух месяцев со дня обращения депутата трудоустроить его после окончания депутатских полномочий на прежнюю или равноценную работу (должность) или с согласия депутата на иную работу (должность).
Анализ положений ч. 3 ст. 5; ч. 3 ст. 12-1 Закона Республики Коми свидетельствует, что эти нормы по своей сути являются нормативно - распорядительными решениями, принятыми органами государственной власти Республики Коми в отношении муниципальной собственности и финансов с целью обеспечения исполнения депутатами Государственного Совета Республики Коми части их государственных полномочий.
Однако в соответствии со ст. 6, 28, 29, 35, 36, 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями, ст. 2, 5, 11 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями органы местного самоуправления самостоятельно, т.е. без какого-либо вмешательства органов государственной власти, владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собственностью и финансами, и поэтому решения органов государственной власти, влекущие за собой увеличение расходов или уменьшение доходов муниципальных образований, могут считаться законными, если одновременно с принятием этих решений органам местного самоуправления передаются соответствующие государственные средства на их реализацию.
Кроме того, ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями на императивном уровне определено, что все расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации финансируются исключительно за счет средств бюджета субъекта и в силу ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации не могут быть отнесены к расходной части иных бюджетов.
Предусмотренная ч. 3 ст. 15 Закона Республики Коми обязанность органов исполнительной власти по трудоустройству депутата после окончания срока его полномочий также не согласуется с действующим федеральным законодательством, поскольку ее реализация предусматривает непосредственное вмешательство органов исполнительной власти в деятельность работодателей по самостоятельному и основанному на равноправном соглашении сторон заключению трудовых договоров с работниками либо возобновлению с ними трудовых отношений в случаях, прямо указанных в законе, а это в соответствии со ст. 1, 2, 3, 15, 16, 20, 21, 22, 56, 172 Трудового кодекса Российской Федерации является недопустимым.
При таких обстоятельствах подпункт "б" ч. 2 ст. 2; ч. 3 ст. 5 в части обязанности органов местного самоуправления безвозмездно выделять помещения, средства связи и безвозмездно извещать избирателей о месте и времени приема граждан депутатом или встрече депутата с избирателями; ст. 10, ч. 1, 2, 3 ст. 12 в части регулирования деятельности федеральных органов государственной власти, федеральных учреждений, организаций и их должностных лиц; ч. 3 ст. 12-1 в части обязанности органов местного самоуправления безвозмездно выделять помощнику депутата помещения для ведения приема избирателей; ч. 3 ст. 15; ст. 23 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" от 24 октября 1994 года № 2-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 15 октября 2001 года № 58-РЗ подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу.
В соответствии со ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" решение о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу указанных положений Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" подлежит опубликованию в официальном печатном средстве массовой информации органов государственной власти Республики Коми - газете "Республика".
Вместе с тем, нет оснований для признания противоречащими федеральному законодательству ст. 22; ст. 25 Закона Республики Коки "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми", т.к. указанные нормы приняты с соблюдением требований ст. 72, 76 Конституции Российской Федерации и общих положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Так, установление законом субъекта Российской Федерации административной ответственности за невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, общественных объединений законных требований депутата либо создание ими препятствий в осуществлении депутатской деятельности является возможным, в том числе и в случаях, когда такая ответственность не предусмотрена федеральным законодательством. Однако принятые по этому вопросу правовые акты должны полностью соответствовать действующему административному законодательству Российской Федерации.
Анализ содержания ст. 22; 25 Закона Республики Коми показывает, что данные нормы отвечают требованиям ст. 1, 2, 5, 10, 15, 24, 27, 194, 195, 199, 234, 236 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, т.к. содержат все необходимые элементы состава (объект и объективную сторону, субъекта и субъективную сторону) административного правонарушения, санкции за его совершение, не превышающие пределов, установленных федеральным законодательством, а также предусматривают согласующийся с федеральным административным законодательством порядок производства по делам об административных правонарушениях.
Поэтому указанные положения закона Республики Коми не могут быть признаны неправомерными и в связи с этим подлежат применению до принятия либо введения в действие соответствующего нормативного правового акта федерального значения.
Руководствуясь ст. 191-197, 239-7 ГПК РСФСР, суд
решил:
Заявление прокурора Республики Коми удовлетворить частично и признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу подпункт "б" ч. 2 ст. 2; ч. 3 ст. 5 в части обязанности органов местного самоуправления безвозмездно выделять помещения, средства связи и безвозмездно извещать избирателей о месте и времени приема граждан депутатом или встрече депутата с избирателями; ст. 10, ч. 1, 2, 3 ст. 12 в части регулирования деятельности федеральных органов государственной власти, федеральных учреждений, организаций и их должностных лиц; ч. 3 ст. 12-1 в части обязанности органов местного самоуправления безвозмездно выделять помощнику депутата помещения для ведения приема избирателей; ч. 3 ст. 15; ст. 23 Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" от 24 октября 1994 года № 2-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 15 октября 2001 года № 58-РЗ.
Решение о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу указанных норм Закона Республики Коми "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми" от 24 октября 1994 года № 2-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 15 октября 2001 года № 58-РЗ подлежит опубликованию в газете "Республика".
В удовлетворении остальной части заявленных требований прокурору Республики Коми отказать.
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Верховный Суд Республики Коми.
