РЕШЕНИЕ Верховного суда РК от 22.08.2000 № 3-24-2000
<О ЧАСТИЧНОМ ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМ ПУНКТА 2 РАЗДЕЛА 1 ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАЖА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО РЕСПУБЛИКИ КОМИ, НАЗНАЧЕНИЯ И ВЫПЛАТЫ НАДБАВКИ ЗА ВЫСЛУГУ ЛЕТ, ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ДОПЛАТЫ К ПЕНСИИ И ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОТПУСКА>
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 18.11.2000, № 216
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 22 августа 2000 г. № 3-24-2000
Верховный суд РК в составе
председательствующего Кретова В.В.,
при секретаре Махлинец Т.В.,
с участием прокурора Дульцевой Ю.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Сыктывкаре 22 августа 2000 года дело по заявлению прокурора Республики Коми о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 2 раздела 1 Положения о порядке определения стажа государственной службы государственного служащего Республики Коми, назначения и выплаты надбавки за выслугу лет, предоставления доплаты к пенсии и дополнительного отпуска, утвержденного Указом Главы Республики Коми "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 6 июня 1996 года № 161,
установил:
Прокурор Республики Коми обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 2 раздела 1 Положения о порядке определения стажа государственной службы государственного служащего Республики Коми, назначения и выплаты надбавки за выслугу лет, предоставления доплаты к пенсии и дополнительного отпуска, утвержденного Указом Главы Республики Коми "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 6 июня 1996 года № 161. В обоснование заявления указал, что пункт 2 раздела 1 Положения противоречит федеральному законодательству, т.к. в сравнении с ним умаляет право государственных служащих Республики Коми на получение надбавки за выслугу лет, на предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска. В частности, ставит получение государственным служащим Республики Коми указанной выше надбавки и предоставление ему дополнительного отпуска в зависимость от продолжительности перерывов в службе (работе).
В судебном заседании прокурор настаивал на удовлетворении заявления по изложенным в нем мотивам.
Представители Главы Республики Коми Шабаршина Е.В. и Москалев В.П. считали, что заявление прокурора Республики Коми не основано на законе и подлежит отклонению. Полагали, что оспариваемый пункт Положения принят в пределах полномочий Главы Республики Коми и полностью соответствует действующему федеральному законодательству.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд находит, что заявление прокурора Республики Коми о признании в части нормативного правового акта Главы Республики Коми противоречащим федеральному законодательству направлено на защиту прав неопределенного круга государственных служащих Республики Коми и в соответствии с п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ч.ч. 1, 4 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ подлежит рассмотрению по существу.
Проверив изложенные в заявлении доводы применительно к фактическим данным по делу и оценив их во взаимосвязи с нормами федерального законодательства, суд приходит к выводу, что заявление прокурора Республики Коми подлежит частичному удовлетворению.
В соответствии с п.п. "б", "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство и связанная с ним защита трудовых прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принятые по этим вопросам законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в силу ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации должны соответствовать аналогичным федеральным законам и не противоречить им.
Приведенные конституционные положения в полной мере применимы к предмету обжалования по настоящему делу, поскольку его возникновение непосредственно связано с нарушением трудовых прав государственных служащих Республики Коми, на которых в соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, ст. 4 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 25 марта 1996 года № 12-РЗ распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанными нормативными правовыми актами.
Оспариваемая часть нормативного правового акта Главы Республики Коми основана именно на нормах трудового законодательства и прямо отсылает к ним.
Так, из содержания п. 2 раздела 1 Положения о порядке определения стажа государственной службы государственного служащего Республики Коми, назначения и выплаты надбавки за выслугу лет, предоставления доплаты к пенсии и дополнительного оплачиваемого отпуска, утвержденного Указом Главы Республики Коми "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 6 июня 1996 года № 161 в редакции Указов Главы Республики Коми от 7 февраля 1997 года № 25, от 18 мая 1998 года № 177, от 19 апреля 1999 года № 131, следует, что непрерывный стаж государственной службы для получения права на дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет на государственной службе и ежемесячной надбавки за выслугу лет сохраняется, при условии, что продолжительность перерывов в работе, предусмотренной п.п. 1, 2 раздела 1 Положения, не превысила сроков применительно к перерывам в два, три и шесть месяцев, установленным законодательством о труде Российской Федерации и пунктами 23-24 Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденной приказом Министерства труда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2. При увольнении работника по собственному желанию в связи с выходом на пенсию, достижения пенсионного возраста или при наличии права на полную пенсию по старости сохраняется в течение не более 6 месяцев после увольнения.
Анализ и оценка указанного порядка исчисления непрерывного стажа государственной службы в Республике Коми применительно к конституционному принципу соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам свидетельствует, что он с момента принятия противоречит Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации", трудовому законодательству Российской Федерации.
Согласно ст. ст. 4, 5, 9, 15, 17, 18 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" законодательство о государственной службе Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе и регулирующих трудовые правоотношения, а также соответствующих федеральному законодательству и не противоречащих ему конституций, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Из этого следует, что государственная служба Российской Федерации представляет собой единую систему, включающую в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным принципом Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ установил единство статуса государственных служащих Российской Федерации и гарантировал им защиту их трудовых прав, включая сохранение непрерывного стажа государственной службы для получения права на дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет и ежемесячной надбавки за выслугу лет, других выплат, независимо от перерывов в службе (работе), за исключением случаев прямо указанных в федеральном законодательстве.
В частности, ст. 20 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ не содержит никаких временных ограничений по суммированию стажа государственной службы, дающего право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию. Напротив, приведенная правовая норма на императивном уровне предписывает, что в стаж государственной службы государственного служащего включается все время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления.
Правомерность такого толкования ст. 20 Федерального закона объективно подтверждается применяемыми по аналогии (в соответствии с принципом единства статуса государственных служащих Российской Федерации и презюмируемой иерархией не противоречащих друг другу федеральных законов) положениями Указа Президента Российской Федерации "О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет" от 3 сентября 1997 года № 982, согласно которым периоды работы (службы), включаемые в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, суммируются независимо от продолжительности перерывов в работе (службе).
В этой связи, ссылки в Положении, утвержденном Указом Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года № 161, на пункты 23-24 Инструкции от 22 ноября 1990 года, в силу которых при увольнении работника не за виновные действия, в частности, по собственному желанию, в связи с истечением срока трудового договора, несоответствием занимаемой должности или выполняемой работе, в связи с реорганизацией или ликвидацией предприятия, расположенного в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях и т.п., непрерывный трудовой стаж для получения северных надбавок к заработной плате сохраняется, если перерыв в работе не превысил, соответственно, два, три и шесть месяцев, не могут быть признаны соответствующими федеральному законодательству о государственной службе в Российской Федерации.
Установленный Положением порядок определения непрерывного стажа государственной службы в Республике Коми противоречит также и нормам трудового законодательства Российской Федерации, в той части, в какой они распространяют свое действие на государственных служащих.
Так, КЗоТ РСФСР не содержит никаких временных (пресекательных) ограничений по суммированию трудового стажа, в том числе и для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. 251). Нет таких ограничений и в Законе РФ "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 9 февраля 1993 года № 4520-1 с последующими изменениями и дополнениями, распространяющими свое действие на все районы Республики Коми.
Напротив, ст. 12 Закона РФ отнесла порядок установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате к компетенции Правительства Российской Федерации, которым во исполнение данной нормы 7 октября 1993 года было принято постановление № 1012 "О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и в остальных районах Севера". Согласно постановлению трудовой стаж, дающий право на получение надбавок, суммируется независимо от сроков перерыва в работе и мотивов прекращения трудовых отношений, за исключением увольнения за виновные действия.
Таким образом, действие пунктов 23-24 Инструкции от 22 ноября 1990 года фактически было отменено более поздними нормативными правовыми актами большей юридической силы и поэтому их применение по аналогии в Положении, утвержденном Указом Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года № 161, являлось недопустимым. Это же в полной мере относится и к закрепленному в Положении порядку сохранения непрерывного трудового стажа в течение не более 6 месяцев после увольнения работника по собственному желанию в связи в выходом на пенсию, достижения пенсионного возраста или при наличии права на полную пенсию по старости, тем более, что данный порядок изначально противоречил п. 25 Инструкции от 22 ноября 1990 года, о сохранении указанным лицам непрерывного трудового стажа, независимо от продолжительности перерывов в работе.
В соответствии с изложенным суд считает, что п. 2 раздела 1 Положения о порядке определения стажа государственной службы государственного служащего Республики Коми, назначения и выплаты надбавки за выслугу лет, предоставления доплаты к пенсии и дополнительного оплачиваемого отпуска, утвержденного Указом Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года № 161, в части условий определения непрерывного трудового стажа государственного служащего Республики Коми применительно к п.п. 23-24 Инструкции, утвержденной приказом Министерства труда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2, в части сохранения непрерывного трудового стажа в течение не более 6 месяцев после увольнения работника по собственному желанию в связи с выходом на пенсию, достижения пенсионного возраста или при наличии права на полную пенсию по старости противоречит федеральному законодательству и в нарушение ст. 55 Конституции Российской Федерации ограничивает права и свободы неопределенного круга государственных служащих Республики Коми.
В этой связи, указанные нормативные положения подлежат признанию недействительными, не порождающими правовых последствий с момента издания, поскольку они не являются законом субъекта Российской Федерации, в соответствии со ст. 20 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 25 марта 1995 года 1996 года № 12-РЗ имеют самостоятельное значение и применяются с 1996 года, т.е. с этого времени ограничивают материальные и иные права государственных служащих Республики Коми.
Решение о частичном признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным, не порождающим правовых последствий с момента издания п. 2 раздела 1 Положения в силу ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" подлежит опубликованию в газете "Республика", являющейся официальным печатным вестником органов государственной власти Республики Коми.
Вместе с тем, суд, исходя из предмета обжалования, не находит оснований для признания противоречащим федеральному законодательству и недействительным, не порождающим правовых последствий с момента издания п. 2 раздела 1 Положения в части перечня работ, включаемых в непрерывный стаж государственной службы, и в части сохранения в течение года непрерывного стажа уволенного в связи с ликвидацией государственного органа или по сокращению штатов и оставленного в Реестре государственного служащего, т.к. эти части оспариваемой правовой нормы соответствуют Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. ст. 16, 20) и не противоречат ему.
Руководствуясь ст. ст. 191-197, 239-7 ГПК РСФСР, суд
решил:
Заявление прокурора Республики Коми удовлетворить частично и признать противоречащим федеральному законодательству и недействительным, не порождающим правовых последствий с момента издания пункта 2 раздела 1 Положения о порядке определения стажа государственной службы государственного служащего Республики Коми, назначения и выплаты надбавки за выслугу лет, предоставления доплаты к пенсии и дополнительного отпуска, утвержденного Указом Главы Республики Коми "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 6 июня 1996 года № 161 в редакции Указов Главы Республики Коми от 7 февраля 1997 года № 25, от 18 мая 1998 года № 177, от 19 апреля 1999 года № 131 в части установления условий сохранения непрерывного стажа государственной службы применительно к продолжительности перерывов в работе, установленных законодательством о труде Российской Федерации и пунктами 23-24 Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденной приказом Министерства труда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2, и сохранения непрерывного трудового стажа в течение не более шести месяцев после увольнения работника по собственному желанию в связи с выходом на пенсию, достижения пенсионного возраста или при наличии права на полную пенсию по старости.
Сообщение о частичном признании в судебном порядке пункта 2 раздела 1 Положения о порядке определения стажа государственной службы государственного служащего Республики Коми, назначения и выплаты надбавки за выслугу лет, предоставления доплаты к пенсии и дополнительного отпуска противоречащим федеральному законодательству и недействительным, не порождающим правовых последствий должно быть опубликовано в газете "Республика".
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Верховный суд Республики Коми.
