ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО Прокуратуры РК от 10.03.2000 № 7-1-8-00
"О СОСТОЯНИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
ПРОКУРАТУРА РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
от 10 марта 2000 г. № 7-1-8-00
О СОСТОЯНИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
Всем прокурорам
городов и районов
Республики Коми
Генеральной прокуратурой Российской Федерации обобщена практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании в сфере экономики.
Несмотря на то, что лицензирование является одним из важнейших инструментов государственного регулирования экономики, прокурорский надзор на данном направлении пока малоэффективен, не соответствует состоянию законности и количеству вскрываемых нарушений лицензионного законодательства.
Особое беспокойство вызывает несоблюдение названного законодательства в области связи, в топливно - энергетической отрасли, на транспорте, при производстве и обороте алкогольной продукции и этилового спирта.
По данным статистики в России в 1998 г. зарегистрировано 5306 фактов незаконного предпринимательства (ст. 171 УК РФ), в 1-м полугодии 1999 г. - 4031 (что на 12% больше, чем за аналогичный период 1998 г.). Вместе с тем приведенные цифры не отражают реального положения дел, так как контролирующие органы в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 03.03.98 № 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" не во всех случаях направляют материалы о выявленных фактах безлицензионной предпринимательской деятельности в правоохранительные органы для принятия решений в порядке ст. 109 УПК РСФСР и не всегда ставят налоговые органы в известность о выполнении юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями подлежащей лицензированию деятельности без соответствующего разрешения (лицензии).
Проведенное обобщение показало, что нарушения характерны для всех органов, осуществляющих лицензирование и контроль за выполнением лицензиатами условий лицензии. Так, вопреки ст. 16 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" финансирование лицензирования проводится не из бюджета, а за счет самофинансирования лицензионных органов; принятые органом лицензирования суммы зачисляются на его расчетный счет, а не в бюджет; нарушаются требования ст. 14 настоящего Закона о порядке формирования и ведения реестров; незаконно выдаются лицензии; от соискателей лицензий требуется предоставление документов, не предусмотренных законодательством; лицензии выдаются без истребования всех необходимых документов. Повсеместно отсутствует надлежащий контроль за соблюдением лицензиатами требований законодательства; предприятия неправомерно освобождаются от уплаты лицензионных сборов; лицензии незаконно аннулируются органом лицензирования; отсутствует взаимодействие между контролирующими органами, выявляющими нарушения лицензионного законодательства, и т.д. Выявлены факты незаконной передачи государственными органами коммерческим структурам функций по выдаче лицензии и контролю за соблюдением их условий; имеются случаи осуществления государственными органами контрольных функций за материальное вознаграждение от проверяемых.
Действующее законодательство предусматривает административную ответственность за безлицензионную деятельность в области связи и работ по обязательной сертификации, на транспорте, а также за безлицензионную архитектурную и биржевую деятельность. Способом прекращения безлицензионной деятельности в уголовно ненаказуемых случаях является обращение в суд с иском о ликвидации юридического лица (ч. 2 ст. 61 ГК РФ). Однако эти полномочия органами, осуществляющими контроль или надзор за лицензируемой деятельностью, практически не используются. Также не используются ими и полномочия по обращению в суды с исками о признании недействительными сделок, совершенных юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью (ст. 173 ГК РФ).
Кроме того, настоящая проверка выявила низкий уровень контроля за соблюдением лицензиатами условий лицензии. Также должным образом не осуществляется контроль за исполнением предписаний. Несмотря на истечение отмеченных в предписаниях сроков устранения нарушений, меры наказания к нарушителям не применяются. Такая мера, как приостановление (прекращение) действия лицензии, применяется в единичных случаях. Территориальные контролирующие органы в уполномоченный орган с подобными ходатайствами практически не обращаются, в суд исковые требования об аннулировании лицензии не заявляют. Не во всех необходимых случаях органы Госсвязьнадзора используют предоставленное право привлечения нарушителей к административной ответственности за неисполнение внесенных предписаний (ст. 140-2 КоАП РСФСР).
Статистические данные о выявленных административных правонарушениях в сфере экономики за 1998 г. свидетельствуют о низкой эффективности работы государственных органов по их пресечению и реальному взысканию наложенных санкций. Так, выявлено 6 тыс. правонарушений, выразившихся в осуществлении без лицензии деятельности на транспорте (ст. 157-3 КоАП РСФСР), однако штрафы наложены лишь в 219 случаях на сумму 69 тыс. руб., из них реально взыскано только 56 тыс. руб.
Анализ актов прокурорского реагирования показал, что прокуроры не всегда правильно выбирают форму реагирования на выявленные нарушения законности, необоснованно подменяя внесение представления объявлением предостережения о недопустимости нарушения закона. В большинстве представлений прокуроры не ставят вопросов о привлечении к ответственности виновных лиц (Республика Марий Эл, Липецкая, Оренбургская области), в их резолютивной части не указывают конкретных требований по устранению этих нарушений, не делают ссылок на закон (Республика Башкортостан и Карачаево - Черкесская Республика). Многие акты прокурорского реагирования вносятся через несколько лет после принятия незаконных региональных нормативных актов (Амурская, Архангельская, Челябинская, Томская области).
Положительной оценки заслуживает работа прокуратур Ульяновской, Тверской, Белгородской, Оренбургской областей по опротестованию незаконных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления о лицензировании. Прокурорами названных субъектов Российской Федерации регулярно отслеживается принятие противоречащих законодательству правовых актов, что обеспечивает их своевременное опротестование.
Изучение практики предъявления прокурорских исков, связанных с исполнением законодательства о лицензировании, показало, что в большинстве регионов эта работа не соответствует реальному соблюдению законов в данной сфере. Гражданско - правовые меры прокурорского реагирования по пресечению многочисленных фактов нарушений действующего законодательства применяются редко, а в некоторых регионах практически не используются. В Республике Карелия, Камчатской, Оренбургской, Саратовской областях, Ямало - Ненецком автономном округе прокуроры с исками указанной категории не обращались. Органы прокуратуры Тверской и Ульяновской областей направляли заявления в суды в единичных случаях. Следует, однако, отметить, что активно использовал право на обращение в суд прокурор Волгоградской области. В основном прокуроры ограничивались предъявлением исков о ликвидации юридических лиц, занимавшихся определенными видами деятельности без лицензии. При этом требования о признании недействительными сделок, заключенных с участием этих юридических лиц, и о взыскании в доход государства полученных сумм по таким делам часто не заявлялись. Из изученных материалов следует, что все иски были предъявлены по результатам общенадзорных проверок. Сведения, содержащиеся в уголовных делах и материалах, по которым отказано в возбуждении уголовного дела, в качестве повода для предъявления иска использовались крайне редко.
Отдельные прокуроры при получении материалов об осуществлении предпринимательской деятельности без лицензии во многих случаях ограничиваются внесением актов прокурорского реагирования, не возбуждая уголовных дел о незаконном предпринимательстве (Приморский край, Амурская область и др.). В частности, прокуратура Оренбургской области, рассматривая регулярно поступающие из областной нефтеинспекции материалы о безлицензионной деятельности, ограничивалась лишь внесением представлений. Вопрос о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовных дел по факту незаконного предпринимательства прокуратурой области не рассматривался. Прокуратура Республики Карелия, отмечая большое количество фактов осуществления безлицензионной деятельности в сфере энергетики, в том числе влекущих грубое нарушение правил эксплуатации энергоустановок, разбазаривание энергоресурсов, констатирует отсутствие правового механизма понуждения к получению разрешительных документов и привлечения к ответственности за уклонение от их получения (вероятно, имея в виду административную ответственность), упуская из внимания возможность направления в суды исков о ликвидации указанных юридических лиц, а также возбуждения уголовных дел по признакам преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ.
Анализ следственной статистики показывает, что в ряде регионов правоохранительными органами ослаблена работа по пресечению фактов безлицензионной деятельности. Большую часть зарегистрированных преступлений составляют те, которые предусмотрены ч. 1 ст. 171 УК РФ и по которым осуществляется протокольное производство (досудебная подготовка в порядке ст. 415 УПК РСФСР). единицы преступлений о незаконном предпринимательстве зарегистрированы в республиках Алтай, Тыва, Камчатской области, Корякском и Коми - Пермяцком автономных округах. В Эвенкийском, Усть - Ордынском Бурятском, Таймырском и Агинском Бурятском автономных округах такие преступления вообще не зарегистрированы.
Из возобновленных уголовных дел по фактам незаконного предпринимательства (ч. 2 ст. 171 УК РФ) до суда доходит лишь 20-25%: в 1998 г. из 3789 зарегистрированных преступлений в суд направлены уголовные дела примерно о 1000 преступлениях (1015 - с учетом данных по ст. ст. 172 и 173 УК РФ); в 1-м полугодии 1999 г. на 2713 - 531 (за тот же период 1998 г. - 508). Крайне низкий процент направления дел в суд наблюдается в Республике Марий Эл (10% от общего числа оконченных производством дел), Костромской (10%), Читинской (11,1%), Томской (11,4%), Ивановской (11,5%), Омской (12,5%), Смоленской (12,5%), Мурманской (14,1%) областях, Республике Бурятия (16%), Ленинградской (16,7%), Воронежской (17,1%) областях. В Республиках Алтай, Калмыкия, Курганской области в 1998 г. в суд не направлено ни одного дела.
Вызывает озабоченность высокая прекращаемость возбужденных уголовных дел этой категории в Республике Алтай, Курганской, Магаданской и Томской областях, Еврейской автономной области, где стабильно с 1998 г. прекращается производством около половины дел. Одной из причин такого положения является ненадлежащий прокурорский надзор за возбуждением и расследованием уголовных дел.
Сообщая об изложенном, прошу с учетом состояния законности на поднадзорной территории принять необходимые меры, направленные на повышение результативности прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании. Особое внимание обратить на полноту использования лицензирующими и контролирующими органами своих полномочий, законность и обоснованность принимаемых ими решений в связи с выявленными нарушениями, пресечение фактов коррупции должностных лиц органов контроля и передачи контрольных функций коммерческим органам. Сосредоточить усилия на обеспечении надзора за законностью правовых актов о лицензировании, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления. Активнее использовать меры гражданско - правового характера по взысканию в доход государства незаконно полученных доходов от безлицензионной деятельности. Наладить взаимодействие с органами, осуществляющими контроль за исполнением законодательства о лицензировании, систематически истребовать от них информацию о состоянии законности в данной сфере, регулярно проводить сверки по переданным в правоохранительные органы материалам. В целях надлежащей организации прокурорского надзора за предварительным следствием по делам о незаконном предпринимательстве, руководствуясь приказом Генерального прокурора РФ от 18.06.97 № 31 "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием", более внимательно проверять законность прекращения дел этой категории по основаниям ст. 6 УПК РСФСР (вследствие изменения обстановки), а также п. 2 ст. 5 УПК РСФСР (за отсутствием состава преступления).
Направляя данное информационное письмо, требую усилить прокурорский надзор по исполнению законодательства в сфере экономики и выполнению указаний Генеральной прокуратуры РФ.
И.о. прокурора
Республики Коми,
государственный
советник юстиции
2 класса
В.Е.КОВАЛЕВСКИЙ
