ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РК от 26.01.2000
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОРЯДКА ДОСРОЧНОГО ВЫХОДА НА ПЕНСИЮ БЕЗРАБОТНЫХ ГРАЖДАН ПРЕДПЕНСИОННОГО ВОЗРАСТА ПО ПРЕДЛОЖЕНИЮ ЦЗН Г. СЫКТЫВКАРА ОТ 4 АВГУСТА 1997 ГОДА В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ Р.В.КОЛЕГОВОЙ"
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 08.02.2000, № 23
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 января 2000 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОРЯДКА
ДОСРОЧНОГО ВЫХОДА НА ПЕНСИЮ БЕЗРАБОТНЫХ ГРАЖДАН
ПРЕДПЕНСИОННОГО ВОЗРАСТА ПО ПРЕДЛОЖЕНИЮ ЦЗН
Г. СЫКТЫВКАРА ОТ 4 АВГУСТА 1997 ГОДА
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ Р.В.КОЛЕГОВОЙ
Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова
с участием гражданки Р.В.Колеговой, представителей Центра занятости населения г. Сыктывкара Е.А.Шахова - юрисконсульта Центра занятости населения г. Сыктывкара, В.В.Чумаковой - начальника отдела по трудоустройству Центра занятости населения (далее - ЦЗН) г. Сыктывкара,
руководствуясь частью 4 статьи 100 Конституции Республики Коми и пунктом 3 части 1 статьи 3, статьями 32, 90-93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Порядка досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара от 4 августа 1997 года.
Поводом к рассмотрению явилась жалоба гражданки Р.В.Колеговой на нарушение ее конституционных прав положениями Порядка досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара.
Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми и федеральному законодательству положения, предусмотренные вышеназванным документом.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.А.Кырнышевой, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание представителя Прокуратуры Республики Коми Е.Д.Бойцовой - прокурора отдела по надзору за исполнением законов и законности правовых актов Прокуратуры Республики Коми, Н.Т.Арапова - консультанта Конституционного Суда Республики Коми, кандидата юридических наук, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
1. В Конституционный Суд Республики Коми обратилась гражданка Р.В.Колегова с жалобой на нарушение ее конституционного права на социальное обеспечение Порядком досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара от 4 августа 1997 года - ей было отказано в выдаче предложения на досрочную пенсию по причине отсутствия достаточных средств в фонде занятости, а также на том основании, что условием оформления досрочной пенсии безработным гражданам является срок менее года до наступления права на пенсию по старости.
В соответствии с примечанием к абзацу первому Порядка досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара в отношении безработных граждан, уволенных в связи с ликвидацией организации или сокращением штатов, в период действия напряженной ситуации на рынке труда, при отсутствии средств в фонде занятости вопрос о досрочной пенсии рассматривается только для категории граждан, которым осталось менее года до наступления права на пенсию по старости и имеющим медицинские ограничения по состоянию здоровья.
По мнению заявителя Р.В.Колеговой, указанные положения вышеназванного Порядка досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста ограничивают ее конституционное право на социальное обеспечение, гарантированное Конституцией Республики Коми (часть 1 статьи 40), Федеральным законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (часть 2 статьи 32).
В судебном заседании заявитель, ссылаясь в своих доводах на противоречие положений Порядка досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара нормам федерального законодательства, подтвердила, что такой нормативный акт не соответствует также части 1 статьи 65 Конституции Республики Коми.
Кроме того, гражданка Р.В.Колегова заявила, что Порядок досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара не был опубликован, а в соответствии с частью 3 статьи 7 Конституции Республики Коми неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, а к ней он был применен и продолжает применяться к другим безработным гражданам, поэтому она просит признать Порядок досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара от 4 августа 1997 года не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 7 (части 3), 40 (части 1), 65 (части 1).
По мнению представителей Центра занятости населения г. Сыктывкара, Порядок досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара не является нормативным актом, поскольку он был утвержден не директором ЦЗН г. Сыктывкара, а его заместителем как документ внутреннего пользования, разъясняющий специалистам Центра занятости населения порядок работы с гражданами до предложения об оформлении досрочной пенсии.
2. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность нормативного акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Республики Коми и совместному ведению органов государственной власти Республики Коми и органов государственной власти Российской Федерации.
В соответствии со статьей 80 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд Республики Коми проверяет соответствие Конституции Республики Коми нормативных актов по содержанию норм, по форме акта, по порядку принятия, опубликования или введения в действие.
В теории права под нормативным правовым актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного государственного органа и содержащий нормы права, то есть правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.
Порядок досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара устанавливает правила досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста, уволенных в связи с ликвидацией организации или сокращением штатов, эти правила рассчитаны на регулирование неограниченного числа случаев и действуют во времени.
Другим признаком нормативного акта является принятие его соответствующим компетентным государственным органом.
Исходя из Положения о Центре занятости населения г. Сыктывкара, утвержденного министром труда и занятости населения Республики Коми 6 марта 1996 года, Центр занятости населения г. Сыктывкара является структурным звеном Министерства труда и занятости населения Республики Коми.
Вместе с тем, согласно статье 15 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции Закона от 20 апреля 1996 года (с изменениями и дополнениями) федеральный орган службы занятости исполнительной власти для осуществления своих полномочий создает территориальные органы.
Таким образом, исходя из названной нормы законодательства, регулирующей деятельность государственных служб занятости, компетенции Центра занятости населения г. Сыктывкара, последний является территориальной структурой федеральных органов исполнительной власти. Закон Республики Коми "Об органах исполнительной власти Республики Коми" включает территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти в перечень органов, осуществляющих исполнительную власть на территории Республики Коми (статья 1). То есть как орган исполнительной власти Центр занятости населения г. Сыктывкара вправе издавать нормативные акты подзаконного характера, что означает принятие нормативного акта во исполнение законов, о порядке их реализации.
Относительно того, что Порядок досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара был утвержден не директором, а его заместителем, о чем было сделано заявление в судебном заседании представителем этого органа, то это не влияет на юридическое значение нормативного акта в том смысле, что он не отменен, как утвержденный несоответствующим должностным лицом, и продолжает применяться к безработным гражданам предпенсионного возраста для досрочного оформления пенсии.
Поэтому проверка оспариваемого нормативного акта, нарушающего конституционное право на пенсионное обеспечение и примененного в конкретном деле гражданина, обратившегося с жалобой, находится в сфере конституционной юрисдикции Конституционного Суда Республики Коми.
3. В соответствии со статьей 64 Конституции Республики Коми (пункты "ж" и "к" части 1) вопросы трудового законодательства, к которым относятся и вопросы занятости населения, вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Коми, что предполагает верховенство федерального законодательства.
Федеральный закон "О занятости населения в Российской Федерации" (часть 2 статьи 32) предусмотрел, что по предложению органов службы занятости пенсия оформляется досрочно с согласия безработных граждан, уволенных в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата, при следующих условиях: отсутствие возможности для трудоустройства; имеющийся независимо от перерывов в трудовой деятельности стаж работы, дающий право на полную пенсию по старости (возрасту), включая пенсию на льготных условиях; пенсия оформляется не ранее чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации срока выхода на пенсию.
Субъект Российской Федерации в этих установленных пределах вправе устанавливать дополнительные основания льготного характера за счет средств соответствующего бюджета.
Проверяя Порядок досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара на соответствие его Конституции Республики Коми по содержанию норм, Конституционный Суд Республики Коми установил, что кроме нормы, закрепленной частью 2 статьи 32 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", в нем предусмотрены и другие нормы, содержащие основания для досрочного оформления пенсии безработным гражданам предпенсионного возраста, а именно: "в период действия напряженной ситуации на рынке труда, при отсутствии средств в фонде занятости вопрос о досрочной пенсии рассматривать только для категории граждан, которым осталось менее года до наступления права на пенсию по старости и имеющим медицинские ограничения по состоянию здоровья" (Примечание к абзацу 1).
Таким образом, вышеназванный Порядок не только конкретизировал реализацию нормы закона, но и установил новую норму: во-первых, досрочная пенсия по старости может быть оформлена в период напряженной ситуации на рынке труда и при отсутствии средств в фонде занятости; во-вторых, безработным гражданам, которым осталось менее года до наступления права на пенсию по старости, и, в-третьих, гражданам, имеющим медицинские ограничения по состоянию здоровья. Данная норма ограничивает право граждан на пенсионное обеспечение в сравнении с нормой федерального закона.
В соответствии с частью 1 статьи 40 Конституции Республики Коми каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, в иных случаях, установленных законом. Таким иным случаем и является норма части 2 статьи 32 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", которая не может быть ограничена ни нормативным актом субъекта Федерации, ни нормативным актом органа исполнительной власти.
Введенные оспариваемым нормативным актом ограничения и изменения условий, при которых по предложению органов служб занятости оформляется досрочно пенсия безработным гражданам предпенсионного возраста, нарушают требования части 1 статьи 65 Конституции Республики Коми и являются не соответствующими Конституции Республики Коми как противоречащие Федеральному закону "О занятости населения в Российской Федерации" (части 2 статьи 32).
4. Конституционный Суд Республики Коми проверяет нормативный акт о соответствии его Конституции Республики Коми не только по содержанию, но и по порядку принятия, опубликования.
Как отмечалось выше, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции принимать нормативные акты, в том числе и по реализации Федерального закона. В этой связи Министерство труда и занятости населения Республики Коми вправе как принимать такой акт, так и делегировать свое право нижестоящим органам. Конституционный Суд установил, что 4 июля 1995 года Министерством труда и занятости населения Республики Коми был принят Порядок выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению органов службы занятости Республики Коми, при этом никакого делегирования прав Центру занятости г. Сыктывкара не производилось. Таким образом, Центр занятости населения г. Сыктывкара, устанавливая правила выхода на пенсию безработных граждан, вышел за пределы своей компетенции.
В соответствии с частью 3 статьи 7 Конституции Республики Коми любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально и для всеобщего сведения.
Закон Республики Коми "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Коми и иных нормативных актов органов государственной власти Республики Коми", принятый Верховным Советом Республики Коми 13 октября 1994 года (статья 4), предусматривает и дополнительные требования к нормативным актам, затрагивающим права и законные интересы граждан: государственная регистрация указанных нормативных актов в установленном порядке со вступлением в силу со дня присвоения им номера государственной регистрации, если в самом акте не установлен более поздний срок вступления его в силу.
Порядок досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара от 4 августа 1997 года не зарегистрирован в установленном порядке, не опубликован, поэтому не может применяться.
На основании изложенного и руководствуясь частями 1, 2, 3, 4 статьи 68, статьями 69, 80, 93, 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать Порядок досрочного выхода на пенсию безработных граждан предпенсионного возраста по предложению ЦЗН г. Сыктывкара от 4 августа 1997 года не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 7 (части 3), 40 (части 1), 64 (части 2), 65 (части 1).
2. Согласно части 2 статьи 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" решение об отказе в оформлении досрочной пенсии гражданке Р.В.Колеговой подлежит пересмотру компетентным органом в установленном порядке.
3. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".
